坦言律师学习作者对于《政府投资条例》的解读

2019年05月13日 15:06

作者：邓学敏 孙琳

来源：中国金融新闻网

分享来源于东方财富网

1900人参与讨论我来说两句手机免费看新闻财富号入驻直达

我国自2001年起便着手起草《政府投资条例》(以下简称“《条例》”)，于2010年发布《政府投资条例(征求意见稿)》(以下简称“《条例(征求意见稿)》”)，但至近日，《条例》方正式面世。在这近20年的时间内，我国主要依靠《关于投资体制改革的决定》《关于深化投融资体制改革的意见》等规范性文件对政府投资行为进行规范，始终未形成统一的上位法规范。此次《条例》的正式颁布，填补了政府投资法规的空白，对政府投资的法治化、规范化具有重要意义。

据此，我们从《条例》本身及其与其他规范之间的关系出发，对《条例》作如下简要解读。

一、《条例》的主要内容

(一)政府投资的资金来源

此前《条例(征求意见稿)》认为，政府投资资金应来源于“政府性资金”，具体包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他政府性资金。而此次《条例》并未沿用前述概念，而是代之以“预算安排的资金”。我们理解，《条例》作出调整的原因，或在于与2011年全面取消预算外资金、以及2014年修订后的《预算法》所体现的“全口径预算”保持一致，即所有类型的财政资金收支都将被纳入统一的管理体系，不存在游离于预算外的政府收支。

那么，何为预算安排的资金？根据《预算法》的规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

1.一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算；

2.政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算；

3.国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算；

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

（4. 地方政府通过依法举债筹措的资金）

【《条例》“全口径预算”的政府投资资金1.2.3.4】

按此理解，《条例》项下的政府投资资金应主要为一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算安排的资金。

同时，在“全口径预算”理念下，此前长期游离于预算之外的政府性债务也被纳入预算管理。因此结合《条例》关于“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”之规定，政府投资资金还可来源于地方政府通过依法举债筹措的资金。

关于何为依法举债？根据《预算法》及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的规定，政府举债需满足如下条件：

其一，经国务院批准的省、自治区、直辖市政府方可适度举借债务，市县级政府确需举借债务的，应由省、自治区、直辖市政府代为举借；政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

其二，地方政府举债仅能采取政府债券方式，并应纳入预算管理。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，收支纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，收支纳入政府性基金预算管理，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

其三，举借资金仅能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

(二)政府投资的范围及方式

关于政府投资的范围，《条例》在“中发〔2016〕18号”《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》的基础上，进一步厘清了政府与市场的边界，坚持政府投资有所为、有所不为。《条例》规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

“投向市场不能有效配置资源的公共领域项目”，体现了政府投资对自身职能和定位的正确把握。市场在资源配置中起决定性作用，而政府投资是政府适当干预经济、解决市场失灵问题、弥补市场缺陷的手段和方式，它的经济职能内涵决定其应在基础性和公益性的领域，承担起建设和发展的责任，包括提高效率、增进公平和促进经济稳定增长。

“以非经营性项目为主”，再次厘清政府投资和民间社会投资的界限关系。

1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次将投资项目划分为公益性、基础性和竞争性三类，并强调竞争性项目由民间资本主导投资，后若干政策性文件中相继强调充分发挥市场配置资源的重要性。将政府投资的范围尽可能限缩至非经营性项目领域，正是为了防止政府投资对于民间资本的挤压，保证市场的自由竞争环境。

关于政府投资的方式，《条例》规定，非经营性项目以直接投资为主，确需支持的经营性项目以资本金注入方式为主，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

其中，资本金注入方式始于1996年开始试行的资本金制度，即在经营性固定资产投资项目(包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目)的总投资中，除项目法人从银行或资本市场筹措的债务性资金外，还应有一定比例的、由投资者认缴的出资额，才能进行建设。

投资补助是指对符合条件的地方政府投资项目和企业投资项目给予的投资资金补助。贷款贴息是指对符合条件、使用了中长期贷款的投资项目给予的贷款利息补贴。

(三)政府投资的程序要求

政府投资项目是否能够得到有效的管理，很大程度上影响着项目的质量和效益。为从制度上防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”，《条例》从事前决策、事中实施、事后监管三个阶段对政府投资程序进行了规定。

1。决策阶段

为实现科学决策，《条例》一是规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

二是进一步规范政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。

三是强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

2。实施阶段

为确保政府投资项目顺利实施，《条例》坚持问题导向，主要作了三方面规定：

一是政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，需要变更的应当报原审批部门审批。

二是政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设；项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。

三是政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期，项目建成后应当按规定进行竣工验收并及时办理竣工财务决算。

3。监管阶段

为改变以往重投资、轻效益的政府投资现象，《条例》规定，投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查，并建立政府投资项目信息共享机制，项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，并加强项目档案管理；政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

二、《条例》项下的政府投资与其他规范体系下政府投资的区别与联系

(一)区别

1。《条例》项下的政府投资与PPP项目中政府投资

区别 《条例》项下的政府投资 PPP项目中政府投资

资金来源一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算一般公共预算

投资对象固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等，以非经营性项目为主基础设施和公共服务项目

投资领域市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域

投资方式非经营性项目以直接投资为主，确需支持的经营性项目以资本金注入为主股权投资(即政府对项目公司进行股权投资)；

运营补贴(即政府对项目的运营进行付费)；

配套投入(即政府提供项目配套工程，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等)

行政许可国家及地方发改部门以及其他有关部门通过“投资项目在线审批监管平台”进行审批、管理主管部门通过“政府和社会资本合作综合信息平台”进行审批、管理，但主管部门具体是指哪些部门，规范层面尚未有明确规定

项目周期项目建成并通过竣工验收即告终结建设只是项目的一个阶段，且不是必经阶段；项目的核心在于运营，运营期限届满后，项目才告终结

2。《条例》项下的政府投资与国有企业资本金注入

区别 《条例》项下的政府投资国有企业资本金注入

资金来源一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算国有资本经营预算

投资对象固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等，以非经营性项目为主关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域，如重要基础设施和重要自然资源等

投资领域市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域

投资方式非经营性项目以直接投资为主，确需支持的经营性项目以资本金注入为主以各种形式向企业出资，包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司

行政许可国家及地方发改部门以及其他有关部门通过“投资项目在线审批监管平台”进行审批、管理国家及地方国有资产监督管理部门

3。《条例》项下的政府投资与政府产业投资基金中的政府出资

对比 《条例》项下的政府投资政府产业投资基金中的政府出资

资金来源一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金

投资对象固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等，以非经营性项目为主非公开交易的企业股权(包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权)，参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份

投资领域市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域非基本公共服务领域，基础设施领域，住房保障领域，生态环境领域，区域发展领域，区域发展领域，战略性新兴产业和先进制造业领域，创业创新领域

投资方式非经营性项目以直接投资为主，确需支持的经营性项目以资本金注入为主政府对公司制、合伙制、契约制等组织形式的产业基金进行出资，产业基金再以参股、融资担保等方式进行投资

行政许可国家及地方发改部门以及其他有关部门通过“投资项目在线审批监管平台”进行审批国家及地方发改部门通过“政府出资产业投资基金信用信息登记系统”进行登记管理

(二)联系

从上述对比中不难发现，虽然《条例》项下的政府投资与其他规范体系下的政府投资存在不同程度的区别，但同时也存在着千丝万缕的联系。

《条例》规范使用预算安排资金进行的固定资产投资建设活动，聚焦基础设施与公共服务领域，发挥着引导和带动社会资本的作用，据此我们理解，《条例》一方面完善了PPP制度体系、国有企业制度体系、政府产业投资制度体系，另一方面也与这些制度一起构成了我国政府投资制度的重要组成部分。

同时，《条例》作为国务院颁布的行政法规，效力层级仅次于法律。因此，在PPP制度体系、国有企业制度体系、政府产业投资制度体系的框架内，如涉及使用预算安排资金进行固定资产投资建设活动，则我们理解也应遵守《条例》的相关规定。

三、结语

《条例》的出台是我国深化投资体制改革所取得的重大成果，也是我国进一步推动政府投资法治化与规范化的重要举措，制度价值和意义不言而喻。但同时，《条例》对政府投资项目涉及的一些核心事项仍只有原则性的规定，例如预算安排资金的具体含义，市场不能有效配置资源的判断标准，直接投资的具体适用情形与方式、采用资本金注入形式进行投资的适用情形、公益性资本支出的法律含义等。在实际操作中，具体如何适用《条例》，还有赖于相关部门制定具体的配套细则。对此，我们也将持续关注。

 

(责任编辑：DF376)

郑重声明：东方财富网发布此信息的目的在于传播更多信息，与本站立场无关。