行政许可中重大利益关系的认定
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行政许可中重大利益关系的认定
(2016-09-23 23:22:01)
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作者｜万靖 胡俊辉（韶关市中级人民法院）
原载｜《人民司法（案例）》2013年第24期
【裁判要旨】 行政许可法第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”城市规划许可事项影响到利害关系人的房屋日照、通行、通风、采光、截水、排水等民事相邻权关系的，是重大利益关系，行政机关应履行听证告知程序。行政机关未告知听证便颁发许可证，其行为属违反法定程序行为。■案号 一审：（2010）韶浈法行初字第14号 二审：（2011）韶中法行终字第3号
【案情】
原告（二审被上诉人）：缪桂尚、周晖、李光荣、杨菊兰、曾昭金。
被告（二审上诉人）：韶关市城乡规划局。
第三人（二审上诉人）：中国人民银行韶关市中心支行。
第三人（二审被上诉人）：韶关市国土资源局。
第三人：韶关市住房和城乡建设局。
广东省韶关市浈江区人民法院审理查明：中国人民银行韶关市中心支行（以下简称韶关支行）位于韶关市武江区惠民南路56号十层综合楼，毗邻韶关市国土资源局（以下简称韶关国土局）干部、职工居住的九层楼房。2008年11月，韶关支行向韶关市城乡规划局（以下简称韶关规划局）申请其十层楼加装电梯，并提供了韶关市公安消防支队武江区消防大队出具的有关“中国人民银行韶关市中心支行综合楼所建电梯消防通道畅通，符核消防安全要求”的复查意见书，以及韶关国土局出具的有关“贵行《关于我中心支行惠民南路56号宿舍楼安装电梯征求意见的函》收悉。经研究，我局同意贵行在该宿舍楼安装电梯”的《关于对贵行宿舍楼安装电梯的意见复函》。2009年2月，韶关规划局对韶关支行提交的材料进行审核，在没有告知听证权利的情况下，根据城乡规划法第四十条规定，向韶关支行颁发了建字第440203200910002号建设工程规划许可证。此后，安装电梯工程开始施工。施工期间，缪桂尚等人以工程许可前未征求相邻住户的意见，且影响了采光、通风、日照等为由，向原审法院起诉，请求撤销韶关规划局颁发的建设工程规划许可证。
【审判】
广东省韶关市浈江区人民法院一审判决认为：对何为重大利益，法律虽无具体规定，但涉及民生利益问题，不应排除在重大利益之外。本案缪桂尚等人居住楼层九层，与韶关支行加装电梯宿舍楼之间的防火间距，消防部门出示了符合消防安全要求的意见书，但根据《城市居住区规划设计规范》的规定：“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、避免视线干扰等要求确定。”韶关国土局出具的同意加装电梯函，没有缪桂尚等人签字，韶关国土局仅是作为产权人之一出具了意见。因此，韶关规划局作出的行政许可程序不合法，韶关规划局应在告知听证等权利后，依法重新作出具体行政行为。综上所述，依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第3目的规定，判决撤销韶关规划局作出的建字第440203200910002号建设工程规划许可证，并重新作出具体行政行为。
宣判后，韶关规划局、韶关支行不服，向广东省韶关市中级人民法院提起上诉称：一、原判对“重大利益”的认定错误。根据行政许可法第四十七条规定，确定是否属于重大利益关系，是告知听证的前提条件。何为重大利益关系？行政许可法没有界定，立法机关及国务院、最高法院和有权机关亦未做出法律解释、司法解释或者明确界定标准，一般应由行政机关根据有关技术规范，以可预见可能直接造成严重损害、妨碍等作为标准进行判断，如果存在重大损害或妨碍的情形，就应认定为有重大利益关系。行政许可法第三十六条和第四十六条规定赋予行政机关确定是否涉及重大利益关系的自由裁量权。本案中，韶关支行加建电梯对缪桂尚等人的影响是轻微的，不产生实质性的影响，不构成重大利益。二、韶关规划局对韶关支行作出许可加装电梯之前，完成了实质性的审查，主要审查了该楼加装电梯后，既没有改变相邻方缪桂尚等人住房的通风条件，也没有降低相邻方住房的日照时间和日照强度。故上诉请求撤销原判，维持其作出的许可。
被上诉人缪桂尚等人答辩称：一、韶关规划局认为加建电梯对缪桂尚等人的影响轻微，且属行政机关自由裁量权，无需听取相关利害关系人的意见。而原判认为，本案行政许可的事项涉及缪桂尚等人的重大利益关系，从而撤销许可。二、韶关规划局明知其行政行为对缪桂尚等人的重大利益关系有影响，而没有履行告知听证义务，违反法定程序，应予撤销。请求维持原判。
广东省韶关市中级人民法院经审理后认为：韶关市城乡规划局颁发的建字第440203200910002号建设工程规划许可证程序不合法。一、行政许可法第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……”这表明，行政机关在作出行政许可之前，首先应当确定许可的事项是否直接关系到相对人或者相关人的重大利益，如果直接关系到相对人或者相关人的重大利益关系，应当听证；如果不是直接或者没有关系到重大利益，可以不听证。行政许可法未列出属于重大利益关系的情形，本案除了依照城市规划法等法律规定的听证事项外，还应当依照国家的相关法律确定涉及重大利益的事项。物权法第八十九条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”该法条是禁止性条款，说明条款内的事项涉及重大利益。二、基于相邻关系的固有功能，相邻建筑物的所有人或者利用人之间必须负有一定的容忍义务，只有在日照妨碍、采光妨害和通风妨碍超出必要的容忍限度或法定的容忍限度时，受害人主张排除妨碍才能得到支持。因此，法定的容忍限度决定了受害人是否长期承受容忍义务，当属于重大利益范畴。由此可见，韶关规划局在未告知住户陈述、申辩、听证权利的情况下，发放了建设工程规划许可证，程序不合法。综上所述，原判撤销韶关规划局颁发的建设工程规划许可证正确。韶关规划局、韶关支行上诉理由不充分，应予驳回。依照行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
一、背景情况介绍
听证制度作为一项法律制度，是指行政机关在作出影响公民、法人或其他组织合法权益的决定前，向其告知决定理由和听证权利，公民、法人或者其他组织随之向行政机关表达意见，提供证据、申辩、质证以及行政机关听取意见，行政机关接纳其证据并听取意见的程序规定。听证制度已成为现代行政程序法基本制度的核心，在行政许可实施程序中设立听证程序，可以提高行政许可决定的公正性、公开性和可接受性。对于何为重大利益关系，或者重大利益关系包括哪些情形，我国现行法律、法规、规章以及司法解释并未作出直接解释，行政机关常以此为借口，强调是其行使自由裁量权范畴，从而省略告知听证程序或者规避司法监督。而且,对于何为重大利益关系，理论上争议较大，大多数认为行政许可法第四十七条赋予了行政机关自由裁量权，而这种权利不合理，因而对该法条提出质疑。
二、本案的两个关键问题
（一）重大利益关系的认定权
有人认为：“至于何为‘重大利益’，本法没有作出具体规定。对于申请人和利害关系人本人来说，‘个人利益无小事’。但对‘重大利益’不能依申请人和利害关系人本人的认定，本法将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权。”{1}且不论该解释前后存在矛盾，仅就其“本法将认定权授予行政机关，行政机关对此有一定的自由裁量权”的论述，亦不符合行政许可法第一条“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法”的规定。理由有三：第一，行政许可法第四十七条规定有一个前提，就是“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，那么，申请人与他人之间的利益关系是否重大由谁来确定，是解决问题的前提。笔者试分析如下：（1）如果让行政机关来最终确定，完全取决于行政机关的好恶和掌握政策、法律的水平，容易产生机关之间、上下级之间、地区之间的不统一。这样，很可能出现行政机关为图省事，无论是否重大利益，尽量少听证，甚至完全不听证，重大利益关系听证制度形同虚设，严重损害申请人和利害关系人的合法权益。（2）完全由申请人及利害关系人确定也不合适。申请人及利害关系人如果可以自定标准，可能夸大行政许可给其利益带来的威胁，造成重大利益关系常态化，影响行政机关的效率，也容易造成重大利益关系含义、内容标准异化。而标准混乱缺乏权威，难免妨碍行政机关依法作出行政许可。（3）司法机关应当享有监督权和解释权。如前所述，行政机关可以初定，但不是最终的确定主体；而申请人、利害关系人也不是最终确定的主体,最终的确定权应当属于司法机关。因为确定重大利益关系，应当有条底线，就是不得违背我国法律法规禁止性条款的规定。至于何为禁止性条款，在大多数情况下，司法机关掌握各种法律规范比较系统和专业，能够比较客观地确认，从而较准确地厘清法律规范中所指的重大利益关系。而且，依照行政诉讼法第一条的规定，司法机关还有监督行政机关依法行政的职责。由司法机关最终确定，有利于促使行政机关依法、准确、及时地确定重大利益关系事项，并形成良好的行政执法习惯。由此可见，前文所述行政机关对重大利益关系享有自由裁量权欠准确，应表述为行政机关对重大利益关系享有初步的认定权，司法机关有最终的确定权。第二，既然是重大的利益关系，那就不能由任何机关和组织随意认定，应当依法确定。虽然行政许可法没有直接的规定，但有间接的规定。行政许可法第一条有关“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的规定，意味着公民、法人和其他组织的权益产生于法律，并依赖法律保护。此外，行政诉讼法第一条“维护和监督行政机关依法行使职权”的规定，也强调了行政机关必须依法行政。两部法律所写的法，当然不限于本法，毫无疑问也包括其他法律。所以，无论是行政机关在作出许可前，或者司法机关在作出判决前，都无可避免地要严格依照其他相关的法律对何为重大利益关系作出判断，而不是行政机关可以不考虑其他法律的规定，任意作出决定。而且，其他相关的法律，不仅包括了行政法，也包括民商法。因为申请人与他人之间的重大利益关系包括相邻关系，这种关系主要由民法调整。第三，行政机关自定标准，容易将涉及重大利益关系的事物主观臆断为不涉及重大利益关系而无需进行事前听证，既剥夺了申请人和利害关系人的知情权，也让他们无法救济，行政许可的公正性将倍受质疑，申请人、利害关系人的合法权益无法有效保护，官民矛盾容易激化，不利于维护公共利益和社会秩序。
（二）判断本案重大利益关系的标准
有人认为，通风、透光、日照是很小的事情，就是有影响也不能算是影响重大利益关系。笔者有不同的看法，确定一个事项是否重大，不应当仅从事件本身某个点位的量作为判断的标准，而应当综合考虑其性质上的差别，重点要放在质上，即从相关法律的规定和将要产生的量的总数上考虑。1.从相关法律规定的角度考虑。既然行政许可法对何为重大利益关系没有解释，这个问题无法从该法中得到直接解答。但是，也不能因为行政许可法未列出重大利益的情形，便由此认为在行政许可当中不涉及重大利益关系，可从其他相关的法律、法规规定中得到间接的答案，除了城市规划法规定的听证事项外，我们还能从相关的法律当中得到可靠的答案。比如，物权法第八十九条有关“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”的规定，使用了“不得”的词语，表明了该规定是禁止性条款，说明条款内的事项涉及重大利益关系，法律予以严格限制。2.从事项将要发生总量的角度考虑。本案韶关规划局以加建电梯对住户的影响轻微为由，认为不构成实质性影响，其实质上是从量的某个点位考虑其不是重大利益关系。然而，单从某个点位的量去界定重大利益关系是欠妥的，因为量的某个点位并不能客观反映事物的本来面目，而量也有一个积累变化的过程。于本案而言，假设加建电梯后对日照影响是每天缩减1小时，如果仅仅是一次性减少1个小时的日照，对人的影响当然是微乎其微的。但相邻关系的影响不会在1小时或者可数的小时之内结束，如1个月就是30小时，一年是365小时，长期积累往往涉及受害人的容忍限度。基于相邻关系的固有功能，相邻建筑物的所有人或者利用人之间必须负有一定的容忍义务，只有在日照妨碍、采光妨害和通风妨碍超出必要的容忍限度时，受害人主张排除妨碍才能得到支持。因此，法定的容忍限度决定了受害人是否长期承受容忍义务，当属于重大利益范畴。本案行政机关应当通过听证程序，首先确定双方之间因相邻而实际发生的数据，然后比照有代表性的如建设部发布的《中华人民共和国国家标准〈城市居住区规划设计规范〉》等规范，作为判断日照妨碍是否超出容忍限度的重要依据，从而较为准确地确定本案的容忍限度，而不应该单方对涉及相对人或者相关人容忍度的问题不经听证便作出许可决定。由此可以确定，韶关规划局没有给予相邻住户陈述、申辩等听证权利，便颁发建设工程规划许可证，程序不合法。
【注释】
{1}《中华人民共和国行政许可法释义》，中国物价出版社2003年9月第1版，第156页。