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最高人民法院发布行政协议典型案例(二)之一

时间:2021-06-15 点击:1377 次 来源:坦言律师事务所

5月11日,最高人民法院首次集中发布行政协议典型案例。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。作为现代行政管理活动的新方式,行政协议是行政机关与行政相对人之间从权力服从关系转变到平等合作关系的重要体现,是满足公众社会治理参与权和公共资源分享权的重要路径,也是社会治理模式转变的必然结果,体现了现代社会服务行政、给付行政的发展理念。行政协议对于推动让市场在资源配置中发挥决定性作用,推动生产要素公开、公平、公正竞争,推动社会资本潜力充分释放,推动实现行政管理和公共服务目标,具有十分重要的意义。特别是在新时代中国特色社会主义市场经济高质量发展的形势下,行政协议的广泛运用已经对经济社会发展产生越来越重要的影响。

修改后的行政诉讼法首次将行政协议明确为行政诉讼的受案范围。2019年11月27日,最高人民法院发布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》,并自2020年1月1日起施行。这一司法解释对于推动建立完善政府依法行政、守信践诺机制,强化产权保护,保障民营经济和社会资本合作方的合法权益,优化营商环境,推进法治政府、责任政府、诚信政府建设,发挥了非常重要的作用。同时,也为人民法院审理行政协议案件提供了更详细的审理规则和更统一的裁判尺度。行政协议司法解释实施以来,人民法院审理行政协议案件数量越来越多,审理标准也越来越规范,受到了社会各界的高度肯定。司法解释正式施行已满一周年,最高人民法院从全国范围撷选了一批行政协议典型案例,今天正式向社会公布。

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本次发布的是第一批,共十件案例,涉及行政协议的履行、变更、解除、无效等法律适用问题。这批案例主要有三个方面的特点:一是,体现了行政协议案件的多样性。这十个案例既包括行政机关订立行政协议、单方变更或者解除行政协议案件,也包括行政机关不依法履行、未按照约定履行义务案件;既包括征收补偿协议案件,也包括政府特许经营、招商引资等行政协议案件。二是,体现了行政协议案件审判理念的特殊性。人民法院审理行政协议案件,在始终坚持按照行政诉讼法的规定,对订立行政协议,单方变更、解除协议,不依法履行、未按约定履行协议合法性审查的基础上,注重对协议本身的合法性审查,注重对履约行为的合约性审查,有效融合公、私法,彰显行政审判全面合法性审查与合约性审查的优势。三是,体现了行政协议案件审理规则的特殊性。这十个案例涉及的行政协议法律适用问题,体现了优先适用行政法、行政诉讼法的鲜明公法特色。在行政法、行政诉讼法没有规定时,也可以适用民法典等民事法律规范。在举证责任分配和责任承担方式、行政机关依法履约的判断标准等方面,也有区别于其他行政案件的特殊性。


这些典型案例坚持贯彻习近平法治思想,具有较强的针对性和指导性,对于加快推进政府职能转变,推动“放管服”改革,营造良好营商环境,监督行政机关依法行使职权,严格兑现承诺、认真履行行政协议职责具有积极引导作用。我们期望通过这些典型案例的发布,为各级人民法院审理行政协议案件提供可推广可复制的审判经验,不断丰富行政协议案件审判实践积累。


2021年是“十四五”规划开局之年,人民法院将充分发挥司法职能作用,高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜,深入学习党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,深入贯彻习近平法治思想,全面落实党中央关于推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的一系列重大决策部署,牢固树立和贯彻落实新发展理念,依法妥善审理行政协议等行政案件,充分发挥典型案例的指引作用,推动完善政府守信践诺机制,强化产权保护力度,推进政府治理体系和治理能力现代化,不断满足人民群众日益增长的多元司法需求,切实增强人民群众的安全感与获得感。



最高人民法院行政协议典型案例

(第一批)


目 录


1.卡朱米公司诉福建省莆田市荔城区人民政府请求撤销征收补偿安置协议案;

2.温红芝诉上海市虹口区住房保障和房屋管理局请求确认房屋征收补偿协议无效案;

3.张绍春诉重庆市綦江区新盛镇人民政府不履行土地复垦行政协议案;

4.张铁成诉北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室、北京市门头沟区龙泉镇人民政府不履行行政协议案;

5.九鼎公司诉吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会、吉林省长白山保护开发区管理委员会不履行招商引资行政协议案;


6.陈佐义诉湖南省株洲市渌口区人民政府单方撤销房屋征收补偿协议决定案;


7.马诺诉黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府不履行房屋征收补偿协议案;

8.恒裕公司诉广西壮族自治区融安县人民政府不履行行政协议案;

9.灵石公司、正和公司诉安徽省涡阳县人民政府、安徽省蒙城县人民政府、安徽省利辛县人民政府请求订立特许经营行政协议案;


10.淮安红太阳公司诉江苏涟水经济开发区管理委员会、江苏省涟水县人民政府继续履行投资协议案。


一、卡朱米公司诉福建省莆田市荔城区人民政府请求撤销征收补偿安置协议案


基本案情


2007年,福建省卡朱米时装有限公司(以下简称卡朱米公司)取得涉案土地的国有土地使用权。2011年2月16日,福建省莆田市人民政府对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。2015年3月8日,福建省莆田市荔城区人民政府(以下简称荔城区政府)委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡朱米公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2017年1月22日,莆田市磐龙山庄项目指挥部受荔城区政府委托与卡朱米公司订立《企业征迁补偿安置协议书》(以下简称补偿协议),该补偿协议对合同主体,土地使用权、地上建筑物、构筑物和实物资产情况,补偿方式,补偿项目及补偿金额,过渡方式,征迁补偿款支付方式及交房期限,违约责任等进行了约定。2017年5月15日,卡朱米公司以补偿协议显失公平为由提起行政诉讼,请求撤销补偿协议。

裁判结果


福建省宁德市中级人民法院一审认为,补偿协议第六条约定,将搬迁补贴额预留12,104,576元作为履约保证金,卡朱米公司需开展兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额36,182,713元,并经荔城区政府审核后,才可以取得履约保证金。如果卡朱米公司投资额小于征迁补偿额,将取消卡朱米公司履约保证金。该条款对被征收人获得搬迁费用人为附加了不平等条件,明显违反法律强制性规定,补偿明显不合理,行政协议显失公平。遂判决撤销卡朱米公司与荔城区政府订立的补偿协议。荔城区政府不服,提出上诉。
福建省高级人民法院二审认为,就补偿协议内容来看,卡朱米公司要获得协议约定的全部搬迁补贴额,必须满足以下条件:一是完成企业兼并重组;二是兼并重组投资额必须大于征迁补偿额。而实践中,实现企业的兼并重组需要有合适的被兼并对象且兼并双方需能达成合意。因此,卡朱米公司要实现上述条款的首要条件就必须依赖第三方的参与及其意思表示,而非卡朱米公司依其独立意志可以成就,这样的条件设定对于卡朱米公司权利的实现显然困难。条件中关于“投资额必须大于征迁补偿额”“如果投资额小于征迁补偿额将取消履约保证金”等设定没有考虑到卡朱米公司投资的实际状况以及实践中投资额到位的各种可能性,没有对投资额到位作出合理的安排,简单规定投资额一旦小于约定就取消履约保证金,对于卡朱米公司而言显然过于苛刻。从补偿协议履约保证金设定的金额来看,补偿协议中约定的搬迁补贴额为27,173,083元,而约定的履约保证金为12,104,576元,约占搬迁补贴额的45%,如此巨额的履约保证金对于卡朱米公司也是极为不公平的。因此,补偿协议为卡朱米公司获得合法合理的搬迁补贴额附加了不平等的条件,违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。一审判决据此认定补偿协议存在不公平的情形,依法撤销补偿协议,于法有据。荔城区政府可在与卡朱米公司充分协商的基础上,遵循公平原则重新就补偿安置达成协议。二审遂判决驳回上诉,维持一审判决。

典型意义


如何在契约自由与公法监管之间找到最佳的平衡点,是行政协议案件审理的难点。行政机关在行政协议的订立过程中,应秉持公平公正、“禁止不当联结”等原则,合理利用自身的资源优势,与相对人展开平等协商,达到既实现公共治理,又有效保护和实现相对人合法权益的目的。本案中,获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利,其与被征收人是否完成投资额等义务之间没有合理关联。涉案行政协议的订立,虽在形式上符合平等协商的要求,但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务,实质上并不具有合意基础,违反了“禁止不当联结”原则。因此,针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形之主张,人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外,还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在“不当联结”进行判断。经审查认定存在显失公平或者不当联结情形的,人民法院应当依法支持协议相对人主张撤销行政协议的诉讼请求。

二、温红芝诉上海市虹口区住房保障和房屋管理局请求确认房屋征收补偿协议无效案


基本案情


2015年12月3日,上海市虹口区人民政府作出房屋征收决定,涉案房屋在征收范围内,冯志来为承租人,内有在册户籍人口14人。2016年1月20日,上海市虹口区旧区改造和房屋征收居住困难认定小组(以下简称虹口居困认定小组)确认冯志来户在册户籍人口包括冯志来、温红芝、冯桂英等11人符合居住困难户认定条件。2016年1月27日,冯志来户与上海市虹口区住房保障和房屋管理局(以下简称虹口区房管局)订立了《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(以下简称补偿协议),协议第六条(居住困难保障补贴)中载明:“经认定,被征收户符合居住困难户的补偿安置条件,居住困难人口为11人,居住困难户增加货币补贴款人民币2,023,739.62元。”2016年2月3日,该户交房拆除。同年10月20日,冯桂英等人向上海市虹口区人民法院起诉温红芝等人分家析产诉讼。在该案审理中,询问各方当事人对补偿协议效力的意见,各方均认为协议有效。2016年12月,冯志来过世。温红芝认为补偿协议认定的居住困难人口中有多人不符合居住困难认定条件,损害了国家利益,侵犯了自身的合法权益,遂提起本案诉讼请求确认补偿协议无效。案件审理过程中,虹口居困认定小组对该户居住困难人口进行了重新审核和认定,剔除了不符合居住困难认定条件的5人,将居住困难人口认定为6人。