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最高人民法院发布行政协议典型案例(二)之二

发布时间 : 2021-06-15

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六、陈佐义诉湖南省株洲市渌口区人民政府单方撤销房屋征收补偿协议决定案


基本案情


2014年7月21日,湖南省株洲县人民政府(后更名为株洲市渌口区人民政府,以下分别简称为株洲县政府、渌口区政府)发布《关于王家洲棚户区改造项目房屋征收决定的通告》,决定对株洲县渌口镇桔园居委会范围内房屋进行征收。陈佐义的案涉房屋位于征收范围内,房产证登记面积387.68平方米。2015年9月17日,湖南省株洲县渌口镇人民政府(以下简称渌口镇政府)与陈佐义订立了《房屋征收补充协议》(以下简称《补充协议》),约定补偿陈佐义378,206元。同日,渌口镇政府与陈佐义订立了第一份《房屋征收遗漏补充协议》(以下简称《遗漏补充协议》),约定补偿陈佐义1,362,575元。同日,渌口镇政府又与陈佐义订立了第二份《遗漏补充协议》,约定补偿陈佐义362,575.5元。2015年9月18日,渌口镇政府(甲方)与陈佐义(乙方)订立《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》(以下简称《补偿安置协议书》)。该协议载明:甲方应付乙方房屋征收补偿安置款1,522,717元,奖励费535,502元,合计2,058,219元。陈佐义根据《补充协议》、第一份《遗漏补充协议》及《补偿安置协议书》共计获得补偿款3,779,000元。第二份《遗漏补充协议》约定的362,575.5元并未支付。2017年5月3日,株洲县政府主要以“渌口镇政府作为订立行政协议的主体不适格、涉案协议损害了公共利益”为由,向渌口镇政府、陈佐义作出《关于撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉决定书》(以下简称《撤销决定书》)。该决定载明:1.撤销渌口镇政府与陈佐义签订的两份《遗漏补充协议》和一份《补充协议》;2.责令株洲县住房和城乡规划建设局或受其委托组织依法重新与陈佐义签订房屋征收补偿相关协议,渌口镇政府应在其职权范围内全力协作。2017年6月12日,株洲县房产管理局向陈佐义作出《关于拟责令陈佐义退还超范围征收补偿款的告知书》,责令陈佐义限期退还超范围征收补偿款1,740,781元。陈佐义不服,遂起诉请求撤销株洲县政府作出的前述《撤销决定书》。2019年8月22日,湖南省株洲市中级人民法院作出的刑事裁定书认定:在王家洲储备地项目征拆过程中,渌口镇政府工作人员收受贿赂,擅自决定为陈佐义提高补偿标准,导致公共财产损失80万元。

裁判结果


湖南省株洲市中级人民法院一审认为,两份《遗漏补充协议》设定的补偿项目不符合客观事实,缺乏法律、法规、政策依据,存在重复、不当补偿,且损害了国家利益、社会公共利益,违反了行政法规的强制性规定,属于违法补偿。但株洲县政府作出的《撤销决定书》将两份《遗漏补充协议》及一份《补充协议》均予撤销,依据不足。遂判决:一、撤销株洲县政府作出的《撤销决定书》中第一点关于“撤销渌口镇政府于2015年9月17日与陈佐义签订的一份《补充协议》”的部分;二、驳回陈佐义其他诉讼请求。陈佐义不服一审判决,提出上诉。

湖南省高级人民法院二审认为,涉诉三份协议均由渌口镇政府与陈佐义所签,株洲县政府明知并同意由渌口镇政府负责征收工作,应视为对渌口镇政府的委托,由此产生的法律责任应由株洲县政府承担。株洲县政府本应依法征收,其委托渌口镇政府实施征收工作,属征收程序不规范,亦属未完全依法履职;现其又以渌口镇政府不具备订立征收补偿协议法定职权为由,主张协议无效并予撤销,有违诚信原则,亦不利于诚信政府、法治政府的建设。关于相关协议的效力问题。已有生效刑事裁定认定渌口镇政府工作人员收受贿赂,擅自决定为陈佐义提高补偿标准,导致公共财产损失80万元。故补偿协议中涉及80万元金额的部分依法无效,对该80万元应予以追回。但涉诉《撤销决定书》对案涉三份协议均予撤销依据不足,行政机关据此又责令陈佐义退还补偿款1,740,781元,同样依据不足。鉴于《撤销决定书》有“责令与陈佐义重新签订征收补偿协议”的内容,具体金额可在重新订立协议时考量,故对一审的判决结果可予维持。遂判决驳回上诉,维持一审判决。

典型意义


行政协议具有行政性与协议性特征,人民法院在审理行政协议案件时,应当同时兼顾两种属性,正确理解和妥善处理政府依法行政与诚信守约之间的关系。司法实践中,确有可能出现行政机关若严格按照行政协议约定履行义务,则违反相关法律规定的情形,即形式上可能出现依法行政与诚信守约之间相互冲突的情形。造成前述冲突的根本原因在于行政协议行为不符合法律规定。行政协议的订立、履行等均不能违反法律规定,这是“公序良俗”的基本要求,也是行政协议的根本属性,行政协议的各方当事人都应当合理预见并严格遵循。因此,在行政协议不违反法律规定的前提下,人民法院应当监督行政机关依约履行义务,实现依法行政与诚信守约的有机统一。行政机关以损害公共利益为由撤销行政协议的,人民法院应当要求行政机关提供相应证据,并综合各方因素予以审查,而不宜简单地以存在损害公共利益的可能为由否定协议的效力。本案中,在已有生效刑事裁定认定相关行政机关工作人员收受贿赂,擅自决定为被征收人提高补偿标准、通过订立征收补偿协议超额支付补偿款、导致公共财产损失后,人民法院应当依法认定征收补偿协议的相关内容违法而不具有法律效力。但株洲县政府先委托渌口镇政府订立征收补偿协议,后又以订立协议主体不适格为由主张协议无效,有违诚信原则,依法不予支持。

七、马诺诉黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府不履行房屋征收补偿协议案


基本案情


2011年,黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府(以下简称龙沙区政府)对城中村三合地段实施征收。马诺在该地段有两处有证非住宅房屋,面积分别为610平方米、352.6平方米。2011年10月,马诺与齐齐哈尔市龙沙区城中村改造领导小组办公室(以下简称城中村改造办)订立了两份非住宅房屋征收补偿安置协议书,就房屋安置面积、停产停业损失、临时安置补偿费计算标准等进行了约定。2016年5月,城中村改造办未征得马诺同意,就两处被征收房屋为马诺预留三合家园商服一套,面积为928.84平方米。马诺不同意将两户房屋合成一户,故未接收该房。后马诺与城中村改造办约定将原352.6平方米房屋分成三户安置,并分别订立了三份非住宅房屋征收安置补偿协议书。将原610平方米房屋分成三户安置,并分别订立了三份非住宅房屋征收安置补偿协议书。涉案协议系其中一份补偿协议。该协议约定,从搬迁验收之日起至通知进户止,按月计发停产停业损失、临时安置费。2018年9月,齐齐哈尔市龙沙区房屋征收与补偿办公室(以下简称龙沙区征收办)下发三合村地段征收安置(期房)选房进户通知单。城中村改造办认为2016年5月已通知马诺进户,停产停业损失、临时安置费应给付至2016年5月。马诺不服提起行政诉讼,请求给付停产停业损失、临时安置补偿费,计算至2018年9月。

裁判结果


黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院一审认为,马诺被征收的352.60平方米房屋系商服,双方对此无异议。双方订立的涉案协议,约定了回迁房屋面积、回迁地点、停产停业损失及临时安置补偿费,该协议不违反法律、法规规定,合法有效,城中村改造办应当依照协议约定对马诺进行安置。而城中村改造办为马诺提供的房屋面积928.84平方米,系城中村改造办未经马诺同意将两份协议约定的房屋合为一处安置,与协议约定不符。马诺于2016年5月未入住,系城中村改造办未按照约定履行协议导致。龙沙区政府向齐齐哈尔市人民政府请示,对马诺原352.60平方米房屋分三户进行安置,并与马诺重新订立了三份协议,对安置地点及安置户型进行变更,该变更不违反法律、法规规定,合法有效。因龙沙区征收办于2018年9月28日通知马诺入户,停产停业损失及临时安置补偿费应计算至2018年9月28日。遂判决:责令龙沙区政府在判决生效之日起20日内补偿马诺停产停业损失245,916元,补偿临时安置费98,366.4元,合计344,282.4元。龙沙区政府提起上诉。

黑龙江省高级人民法院二审认为,在协议履行过程中,城中村改造办将本应依约为马诺安置的610平方米及352.6平方米两套房屋变更为安置一套928.84平方米房屋,该行为构成违约,马诺拒绝接收。后经双方协商,重新订立非住宅房屋征收安置补偿协议书。协议中确认了停产停业损失及临时安置费的计发期间从搬迁验收之日起至通知进户时止,而本协议安置房屋通知进户日期为2018年9月。龙沙区政府应当依据法律规定及协议约定履行给付马诺至2018年9月的停产停业损失及临时安置补偿费义务。遂判决驳回上诉,维持一审判决。龙沙区政府已履行生效判决确定的义务。

典型意义


行政协议订立后,未经对方同意,任何一方都不能单方变更协议。尽管行政机关可以依法行使行政优益权,但在不具备可以行使的法定情形时,行政机关不能单方变更协议内容,而应当严格按照行政协议约定全面履行义务,否则应当依法承担违约责任。行政协议的当事人协商一致变更行政协议,且不违反法律规定的,双方当事人应当按照变更后的协议予以履行。本案中,行政机关单方变更安置房屋情况,不能发生补偿协议变更的法律效果,行政机关的行为属于未按照约定履行义务的情形,对协议相对人合法权益造成损害的,应当依法承担违约责任。协议双方当事人经协商后重新订立的协议,属于对原补偿协议的变更,人民法院在认定变更协议合法有效的基础上,判令行政机关按照变更后的补偿协议履行义务,即限期给付停产停业损失、临时安置费等义务,既可以保障被征收人的补偿权益及时实现,又可以督促行政机关依法依约履行行政协议。

八、恒裕公司诉广西壮族自治区融安县人民政府不履行行政协议案


基本案情


2009年5月8日,广西壮族自治区融安县人民政府(以下简称融安县政府)根据融安恒裕香油科技有限公司(以下简称恒裕公司)提交的要求享受优惠政策的报告,作出答复:同意出让30亩土地给恒裕公司作为茶油深加工项目建设用地;通过竞拍方式获得该地后,当建设投资达180万元时,出让地价超过每亩3万元部分返还给企业,作为企业的建设资金以加快建设进程;要求投产第四年产值必须达到2000万元以上,年税收达到150万元以上,否则恒裕公司需返还出让地价超过每亩3万元部分的资金和同期利息。2012年4月23日,恒裕公司取得国有土地使用权。恒裕公司于2012年底正式投产,当年实现销售收入29.19万元,上缴税费7.97万元。2013年9月30日,融安县政府对恒裕公司要求以技改扶持资金形式兑现专项补贴资金166.84万元的请示决定暂不兑现。2014年1月13日,融安县价格认证中心出具恒裕公司机械设备价格认证:恒裕公司存放于厂内用于生产的机械设备认证价格合计为783.7万元。恒裕公司于2018年1月24日提起行政诉讼,请求判令融安县政府履行承诺的优惠政策,即给付涉案答复中第一点允诺的资金。诉讼中,融安县政府提出抗辩,其不兑现承诺是因恒裕公司未达到年产值2000万元、年税收150万元的要求。

裁判结果


广西壮族自治区柳州市中级人民法院一审认为,融安县政府在恒裕公司达到原允诺的条件后,就应当履行其允诺,支付恒裕公司扶持资金。遂判决:融安县政府支付恒裕公司166.84万元。融安县政府不服,提出上诉。

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